关键是规范地方政府的行为。目前，地方政府在征地、卖地上既当运动员又当裁判员的双重角色，导致了无视集体土地所有者主体地位的行为，不利于规范土地市场秩序

我国把每年的6月25日定为“全国土地日”，意在促使全体国民确立珍惜土地的意识，促进依法用地、科学用地、保护耕地，遏止违法用地，保障经济社会可持续发展。20年来，我们在这些方面取得了相当进展，但违法用地的情况依然存在，而且出现了值得关注的新动向。

违法用地新表现：“未报即用”

新华社日前播发的一则电 讯称：国土资源部、监察部5月24日联合召开电视电话会议，就两部联合组织的清查整改“未报即用”违法用地等情况向地方人民政府进行通报。据通报，截至3月25日，全国清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及土地总面积61.3万亩，其中耕地面积27.2万亩。

这条不长的电讯稿，是一记重重敲响的警钟。在我国，土地尤其耕地是稀缺资源。因此对于土地利用，多年来国家采取严控政策，强调计划用地、依法用地。此前发生的违法用地，主要表现为“未批先用”、“边批边用”、“少批多用”，现在竟然出现“未报即用”，由“先斩后奏”发展到了“斩而不奏”，而且违法的主体是某些地方政府。特别严重的是，这种“未报即用”违法用地的情况，发生在国家三部委出台“土地违法问责制”之后。

某些地方政府如此作为，说穿了还是“土地财政”在起作用。近几年，一些地方的GDP增长主要依赖房地产，出让土地的收入成了地方财政的重要来源。尽管中央政府在依法用地问题上态度坚决、严厉，但出让土地“产出”高、“收效”快，而且省力；而发展实业，尤其发展高端产业不容易，往往要冒些风险。一些热衷于“卖地”的地方，用地指标早已严重透支，已在寅吃卯粮；按正常程序报批用地自知不可行，于是为了GDP、财政收入等等政绩，干脆“斩而不奏”了。

依法用地、保护耕地任重而道远

“未报即用”违法用地，影响宏观调控效果，扰乱土地市场秩序。集体土地所有者和经营者主体的合法权益，特别是农地经营承包权属于用益物权，是受法律保护的，但有些人目无法纪，严重损害农民合法权益，因此必须大力整治。

我国目前正处于工业化、城镇化快速发展时期，急需大量用地，而土地资源短缺，以致供需矛盾突出，违法用地不免“多发”。对此背景以及依法用地、保护耕地工作的艰巨性，我们要有充分认识。

关键是规范地方政府的行为。目前，地方政府在征地、卖地上既当运动员又当裁判员的双重角色，导致了无视集体土地所有者主体地位的行为，不利于规范土地市场秩序。要深化土地管理等的体制改革，解决政府职能定位问题，剥离地方政府与土地的直接利益关系。而且，要把违法用地尤其是“未报即用”作为地方政府首长“土地违法问责制”的重点。凡违法用地，都当严格查处。针对当前各级国土资源行政主管部门在执法中遇到的困难，国土资源部于5月24日公布了《国土资源行政处罚办法(征求意见稿)》，向社会公开征求意见。我们期待这一法规尽快颁布实行。

土地是人类生存、发展的基本资源，保护土地尤其耕地事关国计民生、粮食安全和国家安全，是实现经济社会可持续发展的必要条件，我们切不可等闲视之。   (朱林兴 作者为上海市经济管理干部学院教授）